各位針對(duì)當(dāng)前新能源汽車市場(chǎng)高企的產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)采取完善相關(guān)政策法規(guī)體系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展；優(yōu)化政府補(bǔ)貼扶持方式，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督管理；改變地方政府政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，打擊地方保護(hù)主義等措施。

新能源汽車產(chǎn)業(yè)是我國(guó)重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，在《中國(guó)制造2025》中也被列入十大重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域之一。2018年3月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出：“深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快制造強(qiáng)國(guó)建設(shè)，推動(dòng)新能源汽車等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”加快發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)，既能夠緩解當(dāng)前所面臨的能源與環(huán)保壓力，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，也可以推進(jìn)我國(guó)由傳統(tǒng)汽車大國(guó)向現(xiàn)代汽車強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變。

由于受到國(guó)家政策的大力扶持，國(guó)內(nèi)各類投資主體競(jìng)相進(jìn)入新能源汽車制造領(lǐng)域，推動(dòng)新能源汽車產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年我國(guó)總計(jì)生產(chǎn)的新能源汽車數(shù)量已達(dá)到79.4萬輛，是2012年的63.3倍，市場(chǎng)累計(jì)產(chǎn)銷量達(dá)157.1萬輛，已經(jīng)連續(xù)2年在全球產(chǎn)銷量排名第一，占全球新能源汽車市場(chǎng)保有量的一半以上。但是，與新能能汽車產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展相伴的是，該產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)正在不斷累積，當(dāng)前采取措施遏制新能源汽車市場(chǎng)產(chǎn)能過剩勢(shì)頭已經(jīng)刻不容緩。

新能源汽車市場(chǎng)產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)日益加劇

(一)規(guī)劃產(chǎn)能已經(jīng)遠(yuǎn)超預(yù)期，產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)日漸累積

2012年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012—2020年)》中設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)是：到2020年，純電動(dòng)汽車和插電式混合動(dòng)力汽車生產(chǎn)能力達(dá)200萬輛。但是，根據(jù)中國(guó)流通協(xié)會(huì)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年—2017年6月底，國(guó)內(nèi)已經(jīng)落地的新能源整車項(xiàng)目超過了200個(gè)，相關(guān)投資金額高達(dá)10000億元以上，各類車企已經(jīng)公開的新能源汽車產(chǎn)能規(guī)劃超過2000萬輛，是《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012—2020年)》中設(shè)定目標(biāo)的10倍。以上數(shù)據(jù)顯示，國(guó)內(nèi)新能源汽車市場(chǎng)的產(chǎn)能過剩已現(xiàn)端倪。

(二)各類資本競(jìng)相涌入新能源汽車領(lǐng)域，快速形成大量產(chǎn)能

近年來，伴隨著國(guó)家對(duì)新能源汽車產(chǎn)業(yè)的大力扶持，各類資本潮水般地涌向新能源汽車領(lǐng)域，掀起了一場(chǎng)全國(guó)性的“造車運(yùn)動(dòng)”。首先，傳統(tǒng)的車企紛紛宣布了幾何級(jí)的產(chǎn)銷增長(zhǎng)計(jì)劃，如北汽新能源計(jì)劃2020年實(shí)現(xiàn)年產(chǎn)銷50萬輛，比亞迪計(jì)劃到2020年投資150億元實(shí)現(xiàn)60萬輛產(chǎn)能等。其次，一批新興的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)跨界進(jìn)軍新能源汽車市場(chǎng)，如樂視汽車、蔚來汽車、車和家等，京東、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)巨頭均對(duì)上述車企進(jìn)行了投資。此外，一些其他行業(yè)的龍頭企業(yè)也開始涉足新能源汽車領(lǐng)域，如格力集團(tuán)、五糧液集團(tuán)、中信集團(tuán)、漢能集團(tuán)等均通過各種方式投資新能源汽車產(chǎn)業(yè)。尤其是許多沒有造車經(jīng)驗(yàn)的投資主體紛紛殺入該市場(chǎng)后，在短期內(nèi)快速形成了大量產(chǎn)能并為產(chǎn)能過剩埋下隱患。

(三)新能源汽車配套產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，動(dòng)力電池面臨嚴(yán)重產(chǎn)能過剩

國(guó)內(nèi)新能源汽車整車產(chǎn)銷量的快速增長(zhǎng)帶動(dòng)了相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是動(dòng)力電池產(chǎn)業(yè)發(fā)展異常迅猛。數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國(guó)動(dòng)力電池出貨量占全球市場(chǎng)份額高達(dá)70%以上，從2014年—2016年，國(guó)內(nèi)動(dòng)力電池產(chǎn)業(yè)年均增長(zhǎng)率分別高達(dá)368%、324%和78.6%，2016年動(dòng)力電池領(lǐng)域的投資金額超過1000億元。據(jù)測(cè)算，當(dāng)前形成的產(chǎn)能若全部釋放會(huì)形成170Gwh/年的巨大產(chǎn)能，大約是目前市場(chǎng)實(shí)際需求量的7倍多，可以滿足年產(chǎn)500萬輛的電動(dòng)乘用車和50萬輛電動(dòng)大客車的總需求，而按照相關(guān)規(guī)劃，我國(guó)到2025年都達(dá)不到如此龐大的市場(chǎng)需求量。

新能源汽車市場(chǎng)產(chǎn)能過剩原因分析

(一)過度補(bǔ)貼等產(chǎn)業(yè)政策增大了產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)

20多年來，國(guó)家出臺(tái)了包括對(duì)企業(yè)和消費(fèi)者的補(bǔ)貼、技術(shù)研發(fā)扶持、稅收優(yōu)惠等一系列扶持新能源汽車發(fā)展的政策，特別是政府的財(cái)政補(bǔ)貼是推動(dòng)新能源汽車消費(fèi)的最大源動(dòng)力。除了中央補(bǔ)貼外，很多地方政府按照1∶1的比例對(duì)新能源汽車進(jìn)行配套補(bǔ)貼，這就造成兩級(jí)政府的補(bǔ)貼總額高達(dá)6萬—10萬元，使得許多小型電動(dòng)車變成了零成本甚至負(fù)成本，受此高額補(bǔ)貼誘惑，大量企業(yè)不按市場(chǎng)實(shí)際需求量生產(chǎn)，部分企業(yè)甚至違規(guī)造假“騙補(bǔ)”，從而埋下產(chǎn)能過剩的隱患。另?yè)?jù)威爾森咨詢公司發(fā)布的《2016中國(guó)新能源汽車市場(chǎng)報(bào)告》指出，若扣除政府補(bǔ)貼，國(guó)內(nèi)自主品牌新能源汽車的平均市場(chǎng)成交價(jià)格是合資品牌的2倍，即自主品牌車價(jià)格優(yōu)勢(shì)主要靠政府補(bǔ)貼來維持，未來隨著補(bǔ)貼的退坡制度實(shí)施乃至完全取消，面對(duì)合資品牌強(qiáng)大的技術(shù)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，國(guó)內(nèi)大量靠政策刺激而建立起來的車企必將面臨市場(chǎng)清洗，我國(guó)新能源汽車市場(chǎng)也必將產(chǎn)生嚴(yán)重產(chǎn)能過剩危機(jī)。

(二)單一GDP政績(jī)觀和地方保護(hù)主義加劇了產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前新能源汽車產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)高企與各地政府片面追求GDP政績(jī)密不可分。新能源汽車產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)之一，具有產(chǎn)值大、利潤(rùn)高、帶動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)，新建項(xiàng)目產(chǎn)能一旦形成，必將大幅拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。例如，某汽車集團(tuán)新能源乘用車在某省的項(xiàng)目建成后，按年產(chǎn)60萬輛車估算，年產(chǎn)值將高達(dá)600億元，占到全省GDP的1.5%。正是受上述利益驅(qū)動(dòng)，各地政府對(duì)發(fā)展新能源汽車均熱情高漲。目前獲得新能源汽車生產(chǎn)資質(zhì)的15家企業(yè)中，大部分企業(yè)背后都有地方政府的身影。這種不顧本地發(fā)展條件而盲目跟風(fēng)上馬新能源汽車相關(guān)項(xiàng)目的做法，必將給以后的產(chǎn)能過剩埋下隱患。此外，地方保護(hù)主義也阻礙了新能源汽車的市場(chǎng)化進(jìn)程，影響了市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制發(fā)揮，導(dǎo)致優(yōu)勢(shì)企業(yè)和高效產(chǎn)能無法進(jìn)入，弱勢(shì)企業(yè)和僵尸企業(yè)得以生存，從而加劇了行業(yè)低端產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)。

(三)行業(yè)進(jìn)入門檻低形成大量低端過剩產(chǎn)能

相比較于傳統(tǒng)汽車制造業(yè)的極高進(jìn)入壁壘，新能源汽車行業(yè)進(jìn)入門檻較低，除了電池等幾個(gè)大的核心零部件外，其他高技術(shù)壁壘基本不存在。據(jù)測(cè)算，傳統(tǒng)燃油車的盈虧平衡點(diǎn)為200萬輛，而電動(dòng)車的盈虧平衡點(diǎn)僅為10萬—20萬輛，正是相對(duì)較低的行業(yè)進(jìn)入門檻及廣闊的市場(chǎng)空間，使得新能源汽車成為資本追逐的“香餑餑”。當(dāng)前，很多并不具備研發(fā)、生產(chǎn)以及制造新能源汽車的能力，甚至毫無造車經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)，利用新能源汽車行業(yè)較低的進(jìn)入門檻，千方百計(jì)地采取控股、合資建廠、切入供應(yīng)鏈等投資手段進(jìn)入新能源汽車制造領(lǐng)域，短期內(nèi)易形成大量低端過剩產(chǎn)能，給我國(guó)新能源汽車產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展帶來不利影響。

對(duì)策與建議

(一)完善相關(guān)政策法規(guī)體系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展

針對(duì)當(dāng)前新能源汽車市場(chǎng)高企的產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)，一是繼續(xù)優(yōu)化完善相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)根據(jù)最新產(chǎn)業(yè)及市場(chǎng)發(fā)展變化情況，研究編制新版的新能源汽車產(chǎn)業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，進(jìn)一步明確各個(gè)發(fā)展階段產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略與目標(biāo)，避免由于盲目發(fā)展引發(fā)產(chǎn)能過剩。二是繼續(xù)完善針對(duì)新能源汽車的政府采購(gòu)制度，加強(qiáng)各級(jí)政府部門對(duì)新能源汽車的優(yōu)先采購(gòu)和強(qiáng)制采購(gòu)，出臺(tái)相關(guān)采購(gòu)細(xì)則，通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)控制、比例控制等推進(jìn)政府采購(gòu)活動(dòng)有序開展，有效化解新能源汽車的過剩產(chǎn)能。三是推動(dòng)“政產(chǎn)學(xué)研用”相結(jié)合，建立新能源汽車產(chǎn)業(yè)伙伴關(guān)系，促進(jìn)市場(chǎng)各個(gè)主體共同合作發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)，以克服政企信息不對(duì)稱、產(chǎn)業(yè)政策滯后、政策實(shí)施效率低下等導(dǎo)致的低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩等問題。

(二)優(yōu)化政府補(bǔ)貼扶持方式，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督管理

當(dāng)前，必須采取措施優(yōu)化政府補(bǔ)貼扶持方式，同時(shí)有效打擊“騙補(bǔ)”等違規(guī)行為，從供求兩端發(fā)力化解產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)。一是繼續(xù)完善《新能源汽車推廣應(yīng)用推薦車型目錄》，根據(jù)整車能耗、動(dòng)力電池技術(shù)等的最新變化情況，對(duì)進(jìn)入目錄的相關(guān)產(chǎn)品適當(dāng)提高動(dòng)態(tài)調(diào)整頻次。二是改變當(dāng)前補(bǔ)貼發(fā)放的“普惠制”，轉(zhuǎn)為“獎(jiǎng)優(yōu)扶強(qiáng)”，提高財(cái)政補(bǔ)貼的扶持效率。三是為防止中央和地方兩級(jí)政府因發(fā)放多重購(gòu)置補(bǔ)貼而造成過度補(bǔ)貼，建議地方政府的補(bǔ)貼方向由鼓勵(lì)購(gòu)置轉(zhuǎn)為支持使用，出臺(tái)停車費(fèi)減免、高速公路免收過路過橋費(fèi)等優(yōu)惠政策，進(jìn)一步加大對(duì)充電基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)貼扶持力度等。四是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施“汽車折價(jià)退款”的以舊換新政策等。最后，加大對(duì)新能源汽車市場(chǎng)的監(jiān)管力度，針對(duì)“騙補(bǔ)”行為，建議政府部門聯(lián)合相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等共同進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)建立并完善匿名舉報(bào)機(jī)制和獎(jiǎng)懲辦法，進(jìn)一步加大利用互聯(lián)網(wǎng)及媒體實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督的工作力度。

(三)改變地方政府政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，打擊地方保護(hù)主義

各地屢禁不絕的地方保護(hù)主義給我國(guó)新能源汽車的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化帶來極大危害，并造成了新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩。為此，一是繼續(xù)優(yōu)化地方政府政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，建立更加科學(xué)的多元化的地方政府政績(jī)考核指標(biāo)體系，以有效抑制地方政府的投資沖動(dòng)，在新時(shí)代樹立科學(xué)發(fā)展觀理念。二是統(tǒng)一各個(gè)地方的財(cái)政政策，由中央政府制定統(tǒng)一的新能源汽車標(biāo)準(zhǔn)以及車型目錄，取消地方目錄，強(qiáng)制規(guī)定進(jìn)入目錄的新能源汽車在政府采購(gòu)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、財(cái)政補(bǔ)貼等方面享受同等待遇。最后，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)集中采購(gòu)的管理，進(jìn)一步推進(jìn)政府、國(guó)有企業(yè)、公共交通等單位在采購(gòu)新能源汽車的招標(biāo)程序等方面更加公開透明，防范各地對(duì)本地車企照顧行為的發(fā)生。

(四)加大推廣宣傳力度，培育發(fā)展消費(fèi)市場(chǎng)

面對(duì)快速增長(zhǎng)的新能源汽車產(chǎn)能供給，當(dāng)前需要繼續(xù)采取措施大力培育消費(fèi)市場(chǎng)，進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)需求。一是繼續(xù)強(qiáng)化示范推廣，進(jìn)行消費(fèi)引導(dǎo)。提高新能源汽車推廣的數(shù)量和質(zhì)量，營(yíng)造促進(jìn)新能源汽車健康發(fā)展的良好市場(chǎng)環(huán)境；同時(shí)，強(qiáng)化消費(fèi)引導(dǎo)，加強(qiáng)政府和企業(yè)協(xié)同合作，從低碳出行理念等方面共同加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者的宣傳。二是從“軟件”和“硬件”兩個(gè)方面加強(qiáng)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“軟件”方面包括出臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃方案等；“硬件”方面包括充電樁、充電站、售后服務(wù)站等配套設(shè)施建設(shè)。最后，加快培育消費(fèi)市場(chǎng)。主要是圍繞新能源汽車市場(chǎng)化進(jìn)程，不斷創(chuàng)新商業(yè)模式，努力開拓國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)，支持國(guó)內(nèi)過剩產(chǎn)能走出去，加快培育知名的新能源汽車自主品牌；在商業(yè)模式上，探索推進(jìn)電動(dòng)汽車或電池租賃服務(wù)、整車或固定充電樁共享服務(wù)以及分時(shí)段租賃等。(作者系工信部賽迪智庫(kù)工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所財(cái)經(jīng)政策研究室主任、研究員)