“深化電力市場化改革，清理電價附加收費，降低制造業用電成本，一般工商業平均電價再降低10%。”2019年3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中如是說。這已經是繼2018年后第二次要求“一般工商業平均電價降低10%”，同時也再次強調了電力市場化改革。

中國的電網規模和發電能力位居全球第一，新一輪電力體制改革已經走到第四個年頭，步入深水區。

“四年來，電改每前進一步都不容易。”國家能源局一位退休官員向第一財經1℃記者表示，“如今進入深水區，觸及的利益越來越多，諸多問題需要解決，需要碰硬。”電改涉及能源管理部門、地方政府、電網企業、發電企業和電力用戶等多方面的博弈。

能源局局長的一線調研

在2019年1月至2月不到一個月的時間里，國家能源局局長章建華連續調研了五家電力央企，其中釋放的信號，就像他在調研過程中所說的那樣，電力企業要“進一步深化改革”。

今年55歲的章建華，是上海人，于2018年11月從中石油總經理一職調任國家能源局局長，這是他參加工作以來首次離開油氣專業行業。

2019年1月4日至2月1日，章建華先后調研的這五家電力央企，分別是國家電網、中核集團、三峽集團、華能集團和國家電投。在中國，國家電網是最大的電網企業，中核集團是最大的核電企業，三峽集團是最大的水電企業，華能集團和國家電投則與國家能源集團、大唐集團、華電集團并肩“五大發電集團”。

在國家電網調研時，章建華表示，國家電網要“進一步深化改革，加大對外開放步伐”。國家電網經營區域覆蓋26個省（自治區、直轄市），覆蓋國土面積的88%以上，供電服務人口超過11億，資產總額38088億元，2016年~2018年蟬聯《財富》世界500強第二位、中國500強企業第一位，是全球最大的公用事業企業。

集電力輸送、電力統購統銷、調度交易、電網投資等多項職能于一身的國家電網，是電改無法繞過的環節。因此，電改涉及國家電網的方面尤為廣泛。

2015年3月15日，距中國在2002年啟動的首輪電改13年后，《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號，下稱“9號文”）正式發布，由此拉開了中國第二輪電力體制改革的序幕。

從起草到最終發布，“9號文”用了整整兩年時間。“過程非常曲折，需要反復研究。”參與“9號文”起草的華北電力大學能源與電力經濟研究咨詢中心主任曾鳴在接受1℃記者采訪時說。

“9號文”誕生前夕，黨的十八屆三中全會提出，國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革。而此時，全國電力行業發展還面臨“市場交易機制缺失，資源利用效率不高”等亟須通過改革解決的問題。“深化電力體制改革”由此成為了一項“事關我國能源安全和經濟社會發展全局”的“緊迫的任務”。

“9號文”的核心內容，可概括為“三放開、一獨立、三加強”：有序放開輸配以外的競爭性環節電價，有序向社會資本放開配售電業務，有序放開公益性和調節性以外的發用電計劃，推進交易機構相對獨立，規范運行，繼續深化對區域電網建設和適合中國國情的輸配體制研究，進一步強化政府監管，進一步強化電力統籌規劃，進一步強化電力安全高效運行和可靠供應。

四年來，電改從政策出臺到局部試點，再到相關配套文件落地以至大刀闊斧全面推進，成績甚至超出了業界的預期。曾鳴向1℃記者介紹，電改這四年的主要成績有：

一是輸配電價改革已經到位；二是全國所有省份的電力交易機構已經組建并運營；三是售電側放開已經邁出了實質性的步伐；四是增量配電網的投資和放開已基本遍布全國；五是電力市場交易量越來越大；六是正在推行可再生能源和分布式能源如何進入市場，如何進行交易的機制。

以輸配電價改革來說，改革試點最先在深圳、蒙西“破冰”，打破了電網企業“吃差價”的盈利模式。“9號文”發布后，試點在2015年第一次便擴圍到云南、貴州、安徽、寧夏、湖北五省（區），并迅速在2017年實現省級電網輸配電價改革全覆蓋。

“可以說，這是2015年3月黨中央、國務院印發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》以來，第一項取得重大突破性成果的電改任務。”國家發改委新聞發言人孟瑋表示。

市場的力量

作為本次電力體制改革的重點，輸配電價改革的思路是“管住中間，放開兩頭”，推進市場化，目的就是要打破現行的“獨買”和“獨賣”模式。換言之，輸配電價改革，就是要管住中間這部分“過網費”，利用成本監審等措施，去掉與輸配電環節無關的成本，最終核定輸配電價水平。

國家發改委能源研究所原所長周大地在接受1℃記者采訪時介紹，此前電網企業主要通過收取“賣電”和“買電”的“差價”獲取利潤，將按照“成本加成”的原則收取“過網費”。

盡管電網具有天然的物理壟斷屬性，隨著輸配電價改革的推進，電網企業的收入也受到影響。“國務院要求降費降價，今年國家電網公司在電網輸送環節收入減少了560億元左右，給企業減輕電費負擔。”國家電網原董事長舒印彪在2017年夏季達沃斯論壇上說，輸配電價下降主要通過電力市場交易、用戶自由選擇的改革實現，“降價之后，用電量就上去了。”

根據中電聯發布的統計數據，2018年前9個月，全國電力市場交易電量合計為14457億千瓦時，是2015年一整年的一倍還多，市場交易電量占全社會用電量比重近三成，占電網企業銷售電量比重的三成還多。其中，國家電網區域市場交易電量規模10874億千瓦時，占全國市場交易電量的75.2%。

此外，1℃記者從中國第二大電網企業南方電網獲得的資料顯示，2017年，該公司所轄的南方五省區（即廣東、廣西、云南、貴州、海南）省內市場化交易電量達2680億千瓦時，共降低用戶用電成本217.3億元。

一些用電企業已經通過參與市場交易嘗到了甜頭，云南鋁業便是其中之一。1℃記者注意到，2015年該公司用電量超過160億千瓦時，由于參與電價改革和市場化交易，電價從政府核定的大工業電價每千瓦時0.51元降到0.36元，電費節省了14億元。

為進一步降低企業用電成本，2018年政府工作報告明確提出，大幅降低企業非稅負擔，降低電網環節收費和輸配電價格，一般工商業電價平均降低10%。2018年，國家發改委分四批出臺了10項降價措施。初步統計已出臺的措施，按年計算，合計可減輕一般工商業企業電費支出超過1000億元，超額完成10%降幅目標。

“這種政策將越來越多，力度也將越來越大。”國家發改委一位知情人士對1℃記者說。

地方政府表現得更為積極。1℃記者根據公開資料梳理發現，2018年上半年，全國完成第一輪一般工商業電價下調的省（市）為32個；2018年下半年，至少有14個省（市）完成第二輪一般工商業電價的調整。

親歷本輪改革的國家能源局法改司原副司長劉剛后來解釋說，對于地方而言，電改能夠直接帶來紅利。經濟進入新常態，地方GDP增長變緩，為應對經濟增長壓力，許多地方也想通過電改降低實體經濟的成本。

電力的商業屬性逐漸得到還原，使得參與電力市場交易的用電企業甚至有了作為甲方的感覺。張獻忠是空氣化工產品(中國)投資有限公司高級戰略采購經理，他曾向第一財經記者表示，通過參與電力直接交易，電力像其他商品一樣也走向市場了，用戶購電除了電網公司外，有了向電力發電企業直接買電的新選擇。

廣東一家制造業企業的董事長向1℃記者表示：“這就是市場的力量。”

這種“力量”，在售電側改革環節體現得淋漓盡致。售電業務一直由電網企業掌控，因首次向社會資本放開而備受熱捧。售電公司的盈利模式，是以盡可能低的成本和風險從發電企業手里購買足夠的電量來滿足客戶用電需求，其中產生的售電收益和購電成本的差額，即售電公司的利潤所在。“9號文”發布后，機構、行業不斷談論的話題是，在售電領域，“新電改有望開啟萬億級的新市場”。

來自國家發改委的統計數據顯示，截至2018年8月，全國在電力交易機構注冊的售電公司達3600家左右。用官方的話說，這“為電力用戶提供多樣化的選擇和服務，有效激發了市場活力”。

“社會資本的涌入，使競爭變得殘酷起來，讓我們知道什么才是市場。”一家國有售電企業的老總在接受第一財經1℃記者采訪時說，“為了獲得更多的市場，我們不得不拼命地去跑客戶。”

難除的頑疾

“市場交易機制缺失，資源利用效率不高”，“9號文”指出了目前中國電力系統需要解決的一系列問題中的首個問題。

“電力市場化改革的有效推進，是新一輪電力改革成功的關鍵。”廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強在接受1℃記者采訪時說，“所謂的電改，改來改去，就要看電力的市場化交易有多少。”

在2019年召開的第三屆“東南電力經濟論壇”上，原國家能源局法改司相關負責人直接稱電力是“計劃經濟在中國的最后幾個堡壘之一”。

在電力“計劃經濟”的強大慣性下，“市場交易機制缺失”這一頑疾仍在繼續。在2017年召開的全國電力體制改革座談會上，國家發改委原副主任連維良指出，電力市場化交易面臨區域壁壘和地方保護，區域電力市場的形成仍然有難度；市場化定價還面臨著行政干預。

同在2017年，全國“兩會”期間，全國政協委員、時任大唐集團董事長陳進行表示，當前，電力交易受地方有關部門行政干預的問題較為嚴重，上網電價、終端電價、交易規模等均由地方政府操控。一些地方借著“新電改”，形成了帶有濃厚地方利益色彩的交易規則。

“從2017年電力交易的情況看，部分省份有選擇地安排高耗能企業優先撮合交易，一些省份并未嚴格執行國家核定的輸配電價，還有個別地方部門不顧資源條件、按市分塊干預交易，拒絕接納跨省區送入。”陳進行說，這些做法與電力體制改革初衷不符，不僅影響了電力市場培育，更不利于節能降耗和整個國民經濟持續健康發展。

這僅僅是電改四年來遇到的難題之一。其他問題還有，降低一般工商業電價政策沒有落實到位，增量配電網投資業務進展緩慢。比如，2018年9月，為了解各地區降低一般工商業電價政策落實情況與成效，由工業和信息化部牽頭組成的調研組兵分七路，趕赴東北、華北、中部、西北、西南、華東、華南等區域進行一個半月的明察暗訪式調研時發現，個別地區存在政策傳導慢、部分用戶不了解降價政策等問題。

在降低一般工商業電價過程中，大部分省份均采取直接降低一般工商業銷售電價或者輸配電價的方式。這就意味著，發電企業和電網企業需要降低銷售電價和“過網費”。“進一步降低還會影響到電力央企的盈利，其過程會比較困難。”林伯強對第一財經1℃記者說。

而在增量配電網投資業務方面，2018年，國家發改委、國家能源局在部分省（區、市）開展實地督查調研時發現，一些地方相關責任部門改革推進不力，試點項目進展總體緩慢；一些電網企業或干預招標，或強制要求控股，阻礙社會資本進入，在供電區域劃分、接入系統等環節設置障礙，導致部分項目遲遲難以落地。

參與此次督查調研的人士后來向媒體透露，“當前整個試點進展情況不是很好，我調研的省市區三批共有將近30個項目，真正運營的只有2個，大部分都還沒有拿到供電業務許可證，有一些甚至沒開始業主招標。”據其預計，全國真正運營的增量配電業務改革試點占比不足10%。而截至目前，國家發展改革委、國家能源局分三批在全國范圍內批復了320個增量配電業務改革試點。

增量配電網業務投資業務放開，既是中國本輪電改最受關注的環節之一，也是本輪電改在配電網自然壟斷環節開展的一項重大探索。“9號文”指出，“鼓勵社會資本投資配電業務，逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務，鼓勵以混合所有制方式發展配電業務。”

但一位進軍該領域的社會投資者向1℃記者表示，“里面的水太深了，這不是我能玩的。”他介紹說，項目從規劃到電價核定，還是電網在把控，任何一個環節被卡住就進行不下去。

對于電改四年來出現的種種問題，行業也一直在反思。但總體來說，業界普遍認為，電力體制改革本質是以電力市場化為目標導向的綜合性改革，因此，系統性思維的頂層設計必不可少。首先，加快《電力法》、《電力調度管理條例》等電力行業根本性法律法規的修訂工作，建立現代電力市場體系；其次，盡快完成電力市場規劃的編制工作，明確電力市場體系具體如何組成，電力市場建設的具體目標和評價指標；再者，在實踐過程中對于發現的阻礙改革的體制問題，應敢于快刀斬亂麻。

對此，上述國家能源局的退休官員認為，“開弓沒有回頭箭，就是要快，要堅定。”他對1℃記者說，“因為（電改過程中遇到的）困難從電改文件發布的那一天起，就已經預料到了。”

“在電力相對過剩的今天，是電改的一個好機會。政府要加快改革的步伐，不能錯過這個窗口。”林伯強說，“因為你很難知道，這個窗口它能停留多久。”